自資部 | 國土空間規劃三條控制線(xiàn)怎么劃

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在國土空間規劃中統籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導意見(jiàn)》，這是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，落實(shí)最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度的重要舉措。

11月7日，自然資源部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )，介紹了《指導意見(jiàn)》出臺的背景、意義及主要內容等。

[自然資源部國土空間規劃局劉國洪局長(cháng)]

新聞界的各位朋友們，大家上午好！歡迎各位參加今天的新聞發(fā)布會(huì )，對大家長(cháng)期以來(lái)對自然資源工作的關(guān)心和支持表示衷心的感謝！

生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)，是調整經(jīng)濟結構、規劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮化不可逾越的紅線(xiàn)。黨中央、國務(wù)院高度重視三條控制線(xiàn)劃定工作，習近平總書(shū)記等中央領(lǐng)導同志多次作出重要指示和批示。為貫徹落實(shí)黨中央的要求，統籌劃定并嚴格落實(shí)三條控制線(xiàn)，解決過(guò)去三條控制線(xiàn)多頭管理、交叉重疊、規則沖突等突出問(wèn)題，自然資源部會(huì )同有關(guān)部門(mén)研究起草了《關(guān)于在國土空間規劃中統籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導意見(jiàn)》，經(jīng)中央深改委審議通過(guò)后，近日由中辦和國辦印發(fā)。下面我簡(jiǎn)要介紹三個(gè)方面的情況：

一、起草背景

黨的十八屆三中全會(huì )明確提出：“通過(guò)建立空間規劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制”。黨的十九大報告再次強調：“完成生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)劃定工作”。2019年3月5日，習近平總書(shū)記參加十三屆人大二次會(huì )議內蒙古代表團審議時(shí)提出：“要堅持底線(xiàn)思維，以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界作為調整經(jīng)濟結構、規劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮化不可逾越的紅線(xiàn)。”李克強總理明確要求：加強生態(tài)系統保護和修復，全面劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)；加強耕地保護，全面完成永久基本農田劃定并實(shí)行特殊保護；制定城市建設約束性指標，劃定城市開(kāi)發(fā)邊界。韓正副總理對三條控制線(xiàn)劃定工作也多次提出具體要求。為此，中央全面深化改革委員會(huì )將“推進(jìn)生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)劃定工作”列為2019年重要改革任務(wù)。

機構改革前，按照黨中央、國務(wù)院要求，發(fā)展改革委、原國土資源部、原環(huán)境保護部、原農業(yè)部、住房與城鄉建設部等有關(guān)部門(mén)根據職責分工，推進(jìn)三條控制線(xiàn)劃定工作，取得了階段性成果。截至目前，京津冀、長(cháng)江經(jīng)濟帶11省市和寧夏回族自治區共15省（區、市）生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定方案已經(jīng)國務(wù)院批準。全國劃定永久基本農田15.5億畝，已完成上圖入庫、落地到戶(hù)。北京等14個(gè)城市的開(kāi)發(fā)邊界劃定已完成，其他部分城市形成了初步成果。由于生態(tài)保護紅線(xiàn)還停留在方案階段，尚未真正落地；三條控制線(xiàn)分頭劃定，在劃定規程、技術(shù)規范和管理規定上缺乏統一標準，劃定工作統籌協(xié)調也不夠，出現了交叉重疊難落地等情況，對后續規范管理和嚴格監管造成不少矛盾和沖突；對落實(shí)國家重大戰略的相關(guān)建設難以避讓占用生態(tài)紅線(xiàn)，缺乏明確的管控規則，不利于維護三條控制線(xiàn)的嚴肅性。

國家機構改革后，新組建的自然資源部承擔了“多規合一”、建立空間規劃體系并監督實(shí)施的職責，原來(lái)分散在相關(guān)部門(mén)的三條控制線(xiàn)劃定管理職責，也由自然資源部統一履行。為更好地貫徹落實(shí)黨中央精神，自然資源部著(zhù)眼于優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)保護格局頂層設計，堅持多規合一、強化統籌協(xié)調、堅持底線(xiàn)思維、突出解決問(wèn)題，研究起草了《關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，為統籌劃定三條控制線(xiàn)提供了制度保障；開(kāi)展第三次全國國土調查，為統籌劃定三條控制線(xiàn)提供了基礎支撐；印發(fā)《指導意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確劃定的基本原則、具體要求和管制規則，為統籌劃定三條控制線(xiàn)提供了政策依據。制度上的保證和基礎支撐以及政策依據這三個(gè)方面。可以看出，隨著(zhù)國土空間規劃體系的逐步建立，三條控制線(xiàn)劃定工作逐漸深入，三條控制線(xiàn)作為國土空間規劃的核心要素和強制性?xún)热荩鳛榻y一實(shí)施國土空間用途管制和生態(tài)保護修復的重要基礎，已經(jīng)成為大家的共識。下一步需要我們通過(guò)編制和實(shí)施國土空間規劃對三條控制線(xiàn)進(jìn)行統籌優(yōu)化，通過(guò)分級傳導、分類(lèi)管控，實(shí)現對三條控制線(xiàn)的落實(shí)落地。

[自然資源部國土空間規劃局劉國洪局長(cháng)]

二、起草過(guò)程和思路

2018年5月以來(lái)，為落實(shí)黨中央、國務(wù)院的部署和要求，解決三條控制線(xiàn)劃定中的矛盾和沖突，自然資源部結合空間規劃體系建設，在收集梳理有關(guān)文件、開(kāi)展實(shí)地調研、充分利用已有劃定成果的基礎上，研究起草了《指導意見(jiàn)》，多次召開(kāi)專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì )和地方座談會(huì )，征求了中央紀委、中央組織部、發(fā)展改革委、財政部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業(yè)農村部、審計署、林草局等11個(gè)部門(mén)意見(jiàn)，反復聽(tīng)取各方建議，最終達成一致意見(jiàn)。2019年7月24日，中央全面深化改革委員會(huì )第九次會(huì )議審議通過(guò)了《指導意見(jiàn)》。

《指導意見(jiàn)》按照黨中央關(guān)于空間規劃改革和三條控制線(xiàn)劃定的重大決策部署，以“多規合一”的國土空間規劃為載體，立足于優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)保護格局，圍繞推動(dòng)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展目標，統籌劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)，協(xié)同優(yōu)化城鎮、農業(yè)、生態(tài)空間格局。具體我們堅持四個(gè)方面的原則：一是堅持問(wèn)題導向，重點(diǎn)圍繞三條控制線(xiàn)在基礎數據、劃定標準、管理規定等方面上統籌協(xié)調不足，交叉沖突難落地的現實(shí)問(wèn)題，明確統籌協(xié)調三條控制線(xiàn)的基本原則、協(xié)調規則、落實(shí)路徑和保障措施；二是堅持底線(xiàn)思維，按照優(yōu)先保障國家生態(tài)安全、糧食安全、國土安全的要求，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)（雙評價(jià)）為基礎，科學(xué)劃定和嚴格守護三條控制線(xiàn)，對生態(tài)保護紅線(xiàn)原則上按照禁止開(kāi)發(fā)區域的要求進(jìn)行管理，涉及占用生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田的要報國務(wù)院審批；三是堅持以人民為中心，適應人民群眾對國土空間日趨豐富多元、復雜多樣需求，統籌安排好三條控制線(xiàn)，制定差別化的管控要求，滿(mǎn)足人民群眾日益增長(cháng)的美好生活需要；四是堅持因地制宜，避免一刀切，既要層層落實(shí)國家意志，也要充分考慮地方實(shí)際和地域特色，根據各地不同的自然資源稟賦和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際，針對三條控制線(xiàn)不同功能，建立健全分類(lèi)管控機制和管制規則。

[自然資源部國土空間規劃局劉國洪局長(cháng)]

三、主要內容

《指導意見(jiàn)》共4部分12條，闡述了在國土空間規劃中統籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的總體要求，科學(xué)有序劃定、協(xié)調解決沖突、強化保障措施的要求。主要內容包括：

第一部分總體要求。明確要以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，堅持底線(xiàn)思維、保護優(yōu)先，多規合一、協(xié)調落實(shí)，統籌推進(jìn)、分類(lèi)管控的基本原則，按照統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺的“四統一”要求，科學(xué)有序統籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮等功能空間和三條控制線(xiàn)，明確了2020年和2035年的工作目標。

第二部分科學(xué)有序劃定。明確了按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農田，按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界的總要求。明確了生態(tài)保護紅線(xiàn)內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動(dòng)，其他區域嚴格禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動(dòng)，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的8類(lèi)有限人為活動(dòng)。

第三部分協(xié)調解決沖突。主要包括統一數據基礎，自上而下、上下結合實(shí)現三條控制線(xiàn)落地，以及協(xié)調邊界矛盾3個(gè)方面。明確提出三條控制線(xiàn)出現矛盾時(shí)，生態(tài)保護紅線(xiàn)要保證生態(tài)功能的系統性和完整性，永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性，城鎮開(kāi)發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農田，區分自然保護地核心區和一般控制區，根據對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出。

第四部分強化保障措施。主要包括加強組織保障，嚴格實(shí)施管理，嚴格監督考核3個(gè)方面。明確了中央與地方的責任，納入全國統一、多規合一的國土空間基礎信息平臺，通過(guò)國土空間規劃實(shí)施統一嚴格管理，并將三條控制線(xiàn)劃定和管控情況作為地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績(jì)考核內容。

下一步，為貫徹落實(shí)《指導意見(jiàn)》，自然資源部將會(huì )同有關(guān)部門(mén)建立協(xié)調機制，在國土空間規劃體系建設和監督實(shí)施中劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)。自然資源督查和生態(tài)環(huán)境部將根據工作進(jìn)展情況，組織開(kāi)展三條控制線(xiàn)督察和監管，并將結果移交有關(guān)部門(mén)，作為地方領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、績(jì)效考核、獎懲任免、責任追究的重要依據。地方各級黨委和政府對本行政區域內三條控制線(xiàn)劃定和管理工作負總責，各地將結合國土空間規劃編制工作，有序推進(jìn)三條控制線(xiàn)落地，根據地方實(shí)際制定管控細則，完善工作機制，更好發(fā)揮三條控制線(xiàn)對調整經(jīng)濟結構、規劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮化的管控作用。